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我国政府预算与会计引入权责发生制的思考

[ 录入者:快速论文网 | 时间:2008-09-19 23:18:21 | 作者: | 来源: | 浏览:710次 ]

  摘要:我国政府预算管理与政府会计引入权责发生制适应了市场经济体制下政府职能转变多方面的要求,有利于建立一个健全透明的政府预算和会计体系,进而达到实现公共资源优化配置、控制财政支出、有效评价政府绩效、防范财政风险和提高政府持续发展能力的目标。

  关键词:收付实现制;权责发生制;政府预算;政府会计

  收付实现制,又称现金制,在政府预算和会计中一直占有绝对性的地位,这种传统的收付实现制预算在相当长的一段时期在国家的财政管理中发挥着举足轻重的作用。但从20世纪90年代以来,随着各国公共财政管理的改革,权责发生制(也称应计制)逐步引入政府预算和会计中。目前,经济合作与发展组织(简称OECD)国家中已有一半以上的国家在政府预算和会计中不同程度地采用了权责发生制,还有更多的国家正在计划进行这一方面的改革。我国随着社会主义市场经济体制的完善和公共财政框架的构筑,部门预算、国库集中支付制度、政府采购制度等改革不断深入,权责发生制政府会计和预算改革是财政制度改革的重要组成部分。

  一、我国政府预算与会计中引入权责发生制的必要性

  (一)实现我国政府职能转变的必然要求

  在计划经济体制下,我国的财政是一种大包大揽的财政,政府统揽一切,财政通过直接分配来实现政府目标。而20世纪90年代以来,我国经济体制改革的市场化程度不断提高,政府和市场在社会经济运行中的分工逐步明晰,政府职能的重点转向公共品的提供。在这一转变中,政府逐步退出竞争性投资领域,财政从单纯的“分配”向综合的“管理”转变,政府从直接“干预”经济到间接“调控”的转变。

  政府职能的转变,意味着政府不再是“万能”的政府,而是要求政府按照市场经济原则运作。因此,政府必须提高决策的法制化和透明度,大力提高政府管理经济的能力。这需要有全面信息作为决策依据,其中最重要的就是反映财政资金(超出目前一般意义上的纯预算资金)运动的信息,以及上述资金运动相关的非财务信息,如政府担保、政府对某些事项的承诺等等,而这些是目前的收付实现制预算与会计无法提供的。

  (二)适应政府投融资体制改革的必然要求

  在市场经济条件下,市场对资源配置起基础性作用,政府提供公共产品和服务的方式向市场化的方向发展。近年来,我国财政投融资体制的市场化进程不断推进,政府投融资主体多元化,方式多样化,从事社会公益性投资不再只是中央政府和地方政府,政府部门可以吸收民营资本、外资等合作开发基础设施项目。而且,随着政府采购制度的完善,政府对一部分的公共产品和服务进行招投标,交给市场(非政府部门)来做。当私人部门介入公共领域,对政府部门会计信息的透明度和准确性提出了更高的要求,一方面要求实现与政府部门会计信息的可比性,另一方面要求政府部门提供充分的信息来对成本进行计价、核算和比较。

  (三)全面揭示政府债务的必然要求

  随着经济的发展,政府规模不断扩大,财政收支的矛盾日益尖锐,赤字和公债规模日益扩张,通货膨胀率提高,这是世界各国政府面临的难题。我国自1998年实施积极的财政政策以来,为刺激经济增长,发行国债用于基础设施,拉动投资和消费,效果显著。虽然我国目前的国债规模还低于国际警戒线,但是如果考虑到“隐性债务”如地方政府欠发工资的存在和我国的经济发展水平、财政支付能力,我国中央和地方政府的财政风险不容忽视。在现行收付实现制下,只反映当年还本付息的支出,不包括政府已发行的国债应由本期承担的利息,以及应计提的养老金等信息,所以无法获得全面的政府债务信息,不利于政府的宏观决策和财政风险的防范。

  (四)我国政府“入世”及应对国际竞争的必然要求

  在经济全球化浪潮中,政府就是一个“企业”,一个面临全球市场竞争的“企业”。对“入世”,我们的注意力主要集中在给企业带来的机遇和挑战,至于给政府带来的影响却容易被忽视。中国入世首席谈判代表龙永图于2001年初在广西就我国加入世贸组织的有关问题所作的专题报告,对政府是一个预警。他说:“加入世贸组织以后,受冲击最大的是政府管理经济的方式和职能”。政府这样的超级性的“企业”,在国际市场中开始了“面对面”的竞争。

  中国的“入世”,关键是政府的“入世”。经济全球化使政府变成了“企业”或使政府“企业化”。既然是“企业”,当然就要按“企业”规则办,这样才能生存和发展。权责发生制作为企业会计确认基础,能够很好地反映损益,实现收入成本的配比,对提高企业的经营效益有很大的促进作用。政府预算与会计引入权责发生制可以较好适应政府公共管理的要求,实现以“绩效”为导向的管理。

  (五)政府会计信息的内在要求

  一是现代政府会计目标发生重大变化。政府会计目标是政府会计满足其会计信息使用者的需求,即反映政府履行受托责任的情况。传统上,政府受托责任的核心是反映政府部门预算执行情况以及支出是否符合有关法律法规要求,这一定位不能适应当前已经剧变了的经济环境的内在要求。在当今经济全球化的大背景下,政府受托责任的具体内容与形式发生了根本性的变化。这种由不同的公共管理理念决定的会计目标差异,必然导致不同的会计技术选择,也就是它决定了政府会计方法基础的选择。

  二是收付实现制本身的缺陷。收付实现制是会计期间款项的实际收付为基准确定收入和费用。它存在以下缺陷:一是低估了当期的财政支出,虚增了国家可供支配的财力资源,不利于国家下一年度的预算编制。二是采用收付实现制,以会计期间款项收付为标准入账,当费用发生与支付不在同一会计期间时,会计记录的支出不能正确反映当期业务活动所支付的代价,因此不能真实、准确地反映政府部门和行政事业单位提供公共产品和服务的成本耗费。三是不利于公共资源的管理使用。收付实现制会计只对支付款项的物资入账,而在实际操作中,资金支付与物资到达往往不一致,故容易造成物资入账不及时,管理混乱,资源浪费严重。

  二、改革我国政府预算与会计基础———引入权责发生制

  权责发生制政府预算与会计基础不仅仅是技术上的改革,它是政府预算与会计功能的根本性的变化。权责发生制在强化政府会计责任、增加政府财政的透明度、提高政府机构管理效率、减少财政支出、以及提高财政信息的准确性方面发挥积极作用,是一种适应现代政府管理要求的宏观管理信息系统和管理手段。

  (一)政府预算与会计确认基础:收付实现制与权责发生制

  收付实现制与权责发生制,就其本质而言,作为本期收入和本期费用的确认标准,是一项会计核算的基本原则或是一种假设。前者以款项的实际收付作为基准确认收入和费用,后者以权利义务的发生作为基准确认收入和费用。收付实现制主要向会计信息使用者提供一定会计期间内筹措现金的来源、这些现金的使用以及报告日现金余额等信息。权责发生制会计信息包括主体控制的经济资源信息,从事经营的成本或提供产品和服务成本的相关信息,用于评价经济主体财务状况及其变化和经济主体经营活动经济性以及效率性的有用信息。从会计信息的内容来看,权责制信息更具决策的相关性,较好地反映了政府部门受托责任的履行情况。

  我国现行预算会计制度规定,政府会计核算和预算编制采用收付实现制确认基础。在现金支付时,确认支出,但支出后形成的资产在目前我国的预算会计(指总预算会计)得不到反映。它虽然客观如实地记录了现金流量,却没有反映政府掌握的公共资源存量,也就无法确认当期业



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